集體建設(shè)用地改革事關(guān)農(nóng)村改革的全局。對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，鼓勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)具有十分重要的意義。

　　2019年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》(下稱《意見》)，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。文件在強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制的同時(shí)，在推進(jìn)集體土地管理制度改革方面，也提出較為明確的要求?？梢哉f，改革的力度之大，將對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　土地管理制度改革，一直是農(nóng)村改革的難點(diǎn)。其實(shí)十八屆三中全會(huì)就已經(jīng)對(duì)集體土地入市提出了明確的戰(zhàn)略性要求，但是在實(shí)際的操作過程中，進(jìn)展步履維艱。原因在于動(dòng)“土”事關(guān)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的切身利益，多是從穩(wěn)定的角度出發(fā)，防止影響農(nóng)村發(fā)展的大局。

　　例如，低價(jià)征用土地，把更多的土地增值收益轉(zhuǎn)化為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，轉(zhuǎn)換為對(duì)城市建設(shè)的投入，而更廣大的農(nóng)民的切身利益卻難以得到保證。因?yàn)殚e置土地?zé)o法按照市場(chǎng)化規(guī)則，納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而且一次性補(bǔ)償?shù)男问剑沟棉r(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法把自己的土地和地上所有物的資產(chǎn)價(jià)值，通過與城市資本的合作，轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期收益。

　　對(duì)于亟待進(jìn)城落戶的農(nóng)民來說，家鄉(xiāng)的土地和房屋不能按照市場(chǎng)的價(jià)格變現(xiàn)，也直接影響到進(jìn)城落戶定居以及長(zhǎng)期就業(yè)的啟動(dòng)資金。對(duì)于城市未來的發(fā)展來說，目前征地制度的成本過高，嚴(yán)重影響到招商引資的補(bǔ)償成本和居民住房的成本，也迫切需要開啟新的制度變革，降低城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成本。從城鄉(xiāng)兩頭都需要解決用地和發(fā)展的瓶頸。

　　有望更充分實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值

　　這次《意見》提出在農(nóng)村確權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行適度放活宅基地和房屋使用權(quán)，并明確了宅基地的資格權(quán)和房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)，與過去相比已經(jīng)有了較大的突破。資格權(quán)實(shí)際上是一種可有償轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，而房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)則是更加明確了未來可流轉(zhuǎn)和抵押的前提，為未來搞活農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，按照市場(chǎng)化的方式流轉(zhuǎn)奠定了政策依據(jù)。

　　允許縣級(jí)政府優(yōu)化村莊用地布局，打破了土地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的范疇，為宅基地和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)擴(kuò)大了空間，可以更高地實(shí)現(xiàn)土地利用價(jià)值。

　　過去，宅基地的轉(zhuǎn)讓只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，無論是宅基地還是房屋都無法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值最大化，也不能參與城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)。除非在城市的開發(fā)范疇之內(nèi)，通過政府征地才有可能獲得更多的補(bǔ)償。

　　現(xiàn)在的政策提出，在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿的前提下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村零星分散的存量建設(shè)用地的有效利用。也就是說，只要通過申請(qǐng)批準(zhǔn)，符合規(guī)劃用途，可以在縣一級(jí)層面上，盤活分散的宅基地等零散的集體建設(shè)用地，并按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，至少對(duì)于農(nóng)民來講，比以往等待批量開發(fā)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，又前進(jìn)了一步。

　　對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來說，盤活閑置的土地資源，可以深入到村莊，可以不用進(jìn)行整村的拆遷，也減少各種矛盾的激化。

　　值得注意的是，這次《意見》提出，以省為單位確定統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，是在規(guī)范宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，提倡節(jié)約建設(shè)用地，促進(jìn)流轉(zhuǎn)，做了進(jìn)一步規(guī)范的界定。也就是說，既然宅基地是國(guó)家保障農(nóng)民最基本的利益，通過集體土地所有者，也就是集體經(jīng)濟(jì)組織分配給農(nóng)民的一塊基本權(quán)益。在標(biāo)準(zhǔn)確定之后，也就意味著這塊權(quán)益未來是可以通過有償?shù)姆绞竭M(jìn)行轉(zhuǎn)讓的。

　　從省一級(jí)層面來確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于農(nóng)村土地確權(quán)來說進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)民獲取宅基地的資格，也防止了以往出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)不一、利用權(quán)力多占地的現(xiàn)象，在一定程度上有利于農(nóng)村集體建設(shè)用地資源合理公平的分配。

　　希望改革步伐能夠大一些

　　在完善鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系方面，《意見》明確提出，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地以及房屋等擔(dān)保融資，并實(shí)現(xiàn)入市集體建設(shè)用地與國(guó)有土地在資本市場(chǎng)上同地同權(quán)。也就是說，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地作為抵押擔(dān)保，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決農(nóng)村金融資產(chǎn)缺位問題，提供了土地資產(chǎn)化的途徑。

　　集體經(jīng)濟(jì)組織如果尋求開展農(nóng)業(yè)以及非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的多種經(jīng)營(yíng)模式，可以通過抵押土地獲取融資，大大拓寬集體經(jīng)濟(jì)組織資金來源的渠道，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。只是，在農(nóng)民是否可以利用自己的房屋和集體建設(shè)用地的資格權(quán)作為貸款的抵押物的問題上，《意見》沒有進(jìn)一步的明確。

　　很多人關(guān)注這次文件是否涉及小產(chǎn)權(quán)房的問題，以及城市居民是否可以到農(nóng)村購買住房等問題。其實(shí)從最近各地采取的一系列政策來看，例如拆大棚，嚴(yán)格禁止城市居民利用農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在農(nóng)村私自亂蓋住宅和經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所等，已經(jīng)給出明確的信號(hào)。

　　一方面，要逐步放開農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值的最大化，讓農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲取最大收益。另一方面，強(qiáng)化監(jiān)管，限制城市居民私自下鄉(xiāng)購買農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地。

　　兩個(gè)措施同步進(jìn)行，就是防止造成政策誤導(dǎo)，導(dǎo)致在集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)過程中，出現(xiàn)“一放就亂”的情況，進(jìn)而影響到改革的統(tǒng)一部署。

　　集體建設(shè)用地改革事關(guān)農(nóng)村改革的全局。對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，鼓勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)具有十分重要的意義。但是，從穩(wěn)定農(nóng)村的大局出發(fā)，從穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程出發(fā)，從如何有效利用農(nóng)村集體建設(shè)用地的閑置資源的角度出發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革不宜太快。

　　畢竟我們有巨量的城市資產(chǎn)，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)如果一哄而上，可能不僅沒有有效利用閑置資源，反而會(huì)造成更大面積的資源浪費(fèi)，會(huì)出現(xiàn)更多的短期逐利行為。

　　中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，需要城鄉(xiāng)融合同步發(fā)展，也需要繼續(xù)深入農(nóng)村改革的探索。如何更有效地利用好閑置的農(nóng)村資源，確實(shí)需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來考慮。